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上海郊区乡镇存量工业用地发展的制约因素与规划对策——以青浦区华新镇为例

admin3个月前 (09-21)上海厂房招商21

　　摘要摘要在我国土地资源日趋紧张和耕地保护等政策日益严格的条件下，上海郊区乡镇存量工业用地较为分散的布局和较低的土地使用效率已越来越不利于其乡镇Ｔ业和乡镇经济社会的可持续发展。而规划作为控制和引导空间发展的丰要手段，能够在上海郊区乡镇存量工业用地的发展上谋求解决问题的途径，针对其发展的制约因素，提出规划对策。本文首先对乡镇存量Ｔ业用地及其相关的概念进行了界定，在借鉴国内外关于土地集约利用、土地制度、土地置换等理论以及国家和地方工业用地发展的相关政策的基础上，分析了上海郊区乡镇存量工业用地在土地产权、土地使用效率和污染排放及环境治理方面的特征，近而明确了在上海郊区工业园区和城镇规划要求的背景下，乡镇存量Ｔ业用地未来集中发展的目标。在明确发展目标的基础上，本文重点对上海郊区乡镇存量Ｔ业用地在实现发展目标过程中的制约因素进行了深入研究。本文构建了四因素框架，即存量工业用地的产权、工业余业生产的连续性、存量工业企业的社区属性以及农民的乡土意识与既得利益，并逐一对每个制约因素对上海郊区乡镇存量工业用地发展的影响进行了详细阐述。作为理论研究的实证，通过对上海市青浦区华新镇存量工业用地发展的现状特征和制约因素的分析，验证了四因素对上海郊区乡镇存量工业用地发展的制约。由此，本文立足城乡规划，在产业技术升级和土地置换等方面对乡镇存量工业用地的发展提出了规划对策和建议。蕞后，对进一步Ｔ作的方向进行了简要的讨论。关键词：上海郊区，乡镇存量工业用地，制约因素，规划对策ＡｂｓｔｒａｃｔＡＢＳＴＲＡＣＴＣｕｒｒｅｎｔｌｙｔｈｅｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｓｕｐｐｌｙｉｓｕｎｄｅｒａｔｅｎｓｅｓｉｔｕａｔｉｏｎ．Ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｓｕｃｈａｓＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆＣｕｌｔｉｖａｔｅｄＬａｎｄ，ａｒｅｂｅｃｏｍｉｎｇｓｔｒｉｃｔｅｒｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ．Ｕｎｄｅｒｓｕｃｈｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ｔｈｅｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｄｉｓｐｅｒｓｅｄｌａｙｏｕｔａｎｄｌｏｗｌａｎｄｕｓｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓａｒｅｇｏｉｎｇｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙａｇａｉｎｓｔｔｈｅｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｙｅｃｏｎｏｍｙｓｏｃｉｅｔｙｉｎｔｈｅｓｅａｒｅａｓ．ＳｏｌｕｔｉｏｎｓｔｏｐｒｏｂｌｅｍｏｆｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓｃｏｕｌｄｂｅｓｏｕｇｈｔｉｎｔｈｅｆｉｅｌｄｏｆｐｌａｎｎｉｎｇ，ｗｈｉｃｈｉｓａｍａｉｎｍｅａｎｓｔｏｃｏｎｔｒｏｌａｎｄｃｏｎｄｕｃｔｓｐａｔｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ．Ｐｌａｎｎｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｃｏｕｌｄａｌｓｏｂｒｏｕｇｈｔｏｕｔａｉｍｉｎｇｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｆｉｒｓｔｌｙｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓａｎｄｏｔｈｅｒｒｅｌａｔｉｖｅｏｎｅｓａｒｅｄｅｆｉｎｅｄ．Ｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅｏｒｉｅｓａｔｈｏｍｅａｎｄａｂｒｏａｄ，ｓｕｃｈａｓｌａｎｄｕｓｅｉｎｔｅｎｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｔｅｎｕｒｅｏｆｌａｎｄａｎｄｌａｎｄｅｘｃｈａｎｇｅｔｈｅｏｒｉｅｓ，ａｎｄｒｅｌａｔｉｖｅｃｅｎｔｒａｌａｎｄｌｏｃａｌｐｏｌｉｃｉｅｓａｂｏｕｔｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄ，ｆｅａｔｕｒｅｓｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓｉｎｔｅｒｍｓｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓ，ｌａｎｄｕｓｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｐｏｌｌｕｔａｎｔｓｄｉｓｃｈａｒｇｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓａｒｅａｎａｌｙｚｅｄ．Ａｆｔｅｒｗａｒｄｓ，ｔｈｅｇｏａｌｏｆｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓａｒｅｃｌａｒｉｆｉｅｄｕｎｄｅｒｔｈｅｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｐｌａｎｎｉｎｇｆｏｒｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｐａｒｋｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓ．Ｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅｃｌｅａｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇｏａｌ，ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓａｒｅｔｈｏｒｏｕｇｈｌｙｓｔｕｄｉｅｄ．Ａｎｏｕｔｌｉｎｅｒｗｉｔｈｆｏｕｒｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｂｕｉｌｔ，ｗｈｉｃｈｃｏｎｔａｉｎｓｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓ，ｃｏｎｔｉｎｕｉｔｙｏｆｔｈｅｍａｎｕｆａｃｔｕｒｅｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙａｔｔｒｉｂｕｔｅｓｏｆｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｙｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓａｎｄｌｏｃａｌａｗａｒｅｎｅｓｓａｎｄｖｅｓｔｅｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓｐｅａｓａｎｔｓ．ＴｈｅｎｉｍｐａｃｔｓｏｆｅａｃｈｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｔｏｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓａｒｅｅｌａｂｏｒａｔｅｄ．ＴｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｎｃｕｒｒｅｎｔｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓａｎｄｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｏｆｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＩＩｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎＨｕａｘｉｎＴｏｗｎ，ＱｉｎｇｐｕＤｉｓｔｒｉｃｔ，Ｓｈａｎｇｈａｉ，ａｓｅｘａｍｐｌｅ，ｈａｓｖａｌｉｄａｔｅｄｔｈｅａｂｏｖｅｔｈｅｏｒｉｅｓａｎｄｔｈｅｒｅｓｔｒａｉｎｔｓｔｈｅｆｏｕｒｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓｔｏｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｏｎＳｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓＦｒｏｍｔｈｅｖｉｅｗｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｐｌａｎｎｉｎｇ，ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓａｒｅｂｒｏｕｇｈｔｏｕｔｉｎａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙｕｐｇｒａｄｉｎｇａｎｄｌａｎｄｅｘｃｈａｎｇｅｓ．Ｉｎｔｈｅｆｉｎａｌｉｔｙ，ｐｒｏｂｌｅｍｓｒｅｑｕｉｒｉｎｇｆｕｒｔｈｅｒｓｔｕｄｉｅｓａｒｅｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｓｈａｎｇｈａｉｏｕｔｓｋｉｒｔｓ，ｔｈｅｓｔｏｃｋｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄｉｎｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｔｏｗｎｓ，ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ，ｐｌａｎｎｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ１１１同济大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。签名：学位论文版权使用授权书本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。学位论文作者签名：第１章绪论１．１研究背景第１章绪论我国人多地少，人地矛盾十分突出。我国人均占有耕地０．１１公顷，仅为世界平均数的１／３；人均占有草地０．３３公顷，为世界平均数的ｌ／２；人均占有林地０．１公顷，仅为世界平均数的ｌ／６；人均占有水资源２３００立方米，为世界平均数的１／４１。近年来，随着我国工业化进程加速，城镇化水平不断提高，工矿业和交通运输业的发展、农村居民点的扩展等都较为迅速，客观上需要为＿丁业制造业、基础设施建设、城镇建设提供更多的土地资源保障。而随着我国消费的结构升级、规模扩大和方式多样化，基础设施建设和居住、休闲、娱乐等方面的用地需求也大幅增加，使得非农用地急剧增加，开垦荒地增加的土地面积大大小于耕地减少的面积。在各地发展经济积极性高涨即用地冲动很大的情况Ｆ，部分区域经济、产业、人ＬＪ发展与土地利用久协调，一些地方城市过度扩张、盲目设立开发区、乱批滥占耕地；在财政压力和政绩驱动卜，一些地方政府为追求政绩，好大喜功，搞“形象工程”，乱＾．滥用土地，把土地资源作为地方上“原始积累”和政府消费的财源，通过土地“农转非”这种土地使用形式的转变，大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累，造成我国目前土地资源利用尤其是耕地保护面临着十分严峻的形势。土地资源总量有限制约着上海的经济发展。２０世纪９０年代，在国家的支持下，上海每年新增ｌＯ万亩建设用地，为上海的建设和发展提供了强力的支持。但近年来随着土地资源的日益短缺，上海每年新增建设用地已经减少到５万亩，而在基本农田保护政策以及上海有限的土地资源Ｆ，城乡建设发展和土地资源短缺之间的矛盾已经非常突出。我国小城镇的形成和发展更多的是一个自然过程，规划约束性不强。近年来，小城镇普遍呈现出建设规模增长过快的现象。根据国家建设部门统计资料，从１９９０年到２００２年，我国建制镇（不含县城关镇）镇区平均用地面积由８１．４８１邓蕾．我国十地资源可持续利用浅析．能源与环境，２００８（６）：９８—９９第１章绪论公顷增加到１１０．６ｌ公顷，增加了３５．８％。一些小城镇原来一般不足ｌ平方公里，不到几年时间，就发展到１－２平方公里，有的发展到３—４平方公里。改革开放以来，村镇地区的经济和社会快速发展对于建设用地产生了强大的需求。１９８５－１９９５年期间全国耕地的减少总量中，乡村建设用地（包括乡村集体占地和农民个人建房占地）所＾．比重从１１．９％上升到１８．８％。１９８０—１９９６年期间上海耕地的减少总量中，乡村建设用地所占比重从２１．５％上升到４０．５％。由此可见，乡村建设用地对耕地减少的影响呈现逐渐增大的趋势。改革开放后，乡镇企业发展迅速，乡镇Ｔ业总产值超过了全国Ｔ业总产值的１／３。乡镇食业用地是我国小城镇用地的一个重要方面，长期以来，由于缺乏科学合理的产业布局规划，导致乡镇企业布局过于分散、用地方式趋向粗放，形成了“村村点火，户户冒烟”的现象。由于分布散，难以发挥积聚效应，乡镇企业用地效益偏低，每平方公里实现的产值远低于城市Ｔ业。据对我国１７个城市的抽样调查数据显示，我国工业用地产出率不到发达国家２０世纪８０年代的２％，就连工业用地产出率高的深圳市也只相当于上世纪末发达国家７％的水平２。上海市经济发展已进入一个全新的发展时期，各种建设用地迅速增加，平均每年净减耕地４—５万亩，除了市区扩大、郊区城镇建设、农民建房、水利用地外，乡镇丁业迅猛发展是郊区耕地大量减少的重要原因。据统计，上海乡镇工业平均每年占地０．６２万亩，到１９９０年已共＾地１０万亩。由于乡镇工业布局过于分散，各厂丰体厂房、配套设施、进出道路自成体系，厂内用地又以平面利用为丰，土地利用率低、建筑系数仅０．４０，低于城市工业（上海市中心城工业建筑系数为０．７７）。据统计，全郊区乡镇Ｔ业入均占地面积达４７平方米，远远超过市区Ｔ业人均占地（２５平方米／人），这必然使上海郊区本来就十分紧缺的耕地更为紧张３。对于新增的乡镇工业用地，对其在空间上进行集中发展的引导往往不难实现。然而随着乡镇建设用地的不断扩张，乡镇新增工业用地发展的余地已经越来越受到耕地保护和土地资源短缺的限制，这使得乡镇Ｔ业用地的发展不得不从存量上寻求解决问题的途径。因此，乡镇存量Ｔ业用地对于整个乡镇工业用地的集中集约式发展的重要意义就凸现出来，存量工业用地的处理方式也将直２我困‘ｒ业用地产出率不到发达陶家２０年前的２％，青年时报２００８年２月１６日Ｂ１５版财经－产经３郭柏林．｜：海郊区乡镇工业集聚布崩探讨．经济地理。１９９３（４）：５８．６３第１章绪论接关系到乡镇建设的整体空间发展战略，应成为乡镇工业用地研究的重点。同时，由于乡镇存量Ｔ业用地的发展受制于诸多历史事实和既成复杂因素，对其进行控制和调整等处理方式的选择和应对策略也就具有一定的难度，因此有必要从其发展的制约因素等方面进行深入的分析研究。１．２相关研究概念界定１．２．１工业用地按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（ＧＢＪ１３７－９０），工业用地足１０大类城市用地中的一种。工业用地是指工矿食业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括专用的铁路、码头和道路等用地。（《城市用地分类与规划建设用地标准》ＧＢＪ１３７—９０）１．２．２乡镇工业用地按照Ｔ业用地的概念，乡镇＿Ｔ业用地即指乡镇“工矿氽业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括专用的铁路、码头和道路等用地”，也就是乡镇Ｔ业企业所使用的土地。村镇规划标准（ＧＢ５０１８８－－－９３）将该类用地也称为生产建筑用地，指的足独立设置的各种所有制的牛产性建筑及其设施和内部道路、场地、绿化等用地。１．２．３乡镇存量工业用地由于我国快速的Ｔ业化进程，乡镇工业食业的发展也较为迅速，各地乡镇丁业用地大多呈不断增加的态势。然而针对耕地保护和土地资源日趋紧张的现实，只专注于新增乡镇工业用地发展的引导已经不能满足现实的需要，因此乡镇存量工业用地概念的提出对于整个乡镇工业用地的发展都具有重要意义。乡镇存量工业用地是在乡镇工业用地概念的基础上，借用经济学“存量” 的概念，对乡镇工业用地状态的一种分类界定。经济学概念上的“存量”对应于“流量”，是指某一时点上存在的某种经济变量的数值。流量是指一定时期内发牛的某种经济变量变动的数值，它是在一第１章绪论定的时期内测度的，其大小有时间维度：而存量则是在某一时点上测度的，其大小没有时间维度。乡镇存量工业用地中“存量”的概念是经济学概念的借用，但又不完全等同于经济学中“存量”的概念。乡镇存量Ｔ业用地中的“存量”是规划干预前提卜的特定概念，是上海郊区特定做法背景下特指的那部分乡镇工业用地。１．２．４土地制度土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度足指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别足实行社会丰义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势１卜＾由新的土地关系所产牛的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，包括了上述广义土地制度的全部内容。我国社会丰义土地公有制的内容主要包括：（１）我国全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所第１章绪论人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利。（３）土地的社会主义劳动群众集体所有制，采取农村集体经济组织的农民集体所有的形式，农村集体经济组织代表该组织的全体农民占有属于该组织的农民集体所有的土地，并对该集体所有的土地行使经营、管理权。（４）城市市区的土地全部属于国家所有。（５）农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有（包括村农民集体和乡（镇）农民集体）。（６）实行国有土地有偿使用制度。论文中涉及的土地制度主要是指土地的所有权制度和土地使用制度。１．２．５土地置换对于“土地置换”这一概念，我国理论届尚无公认的定义。李志明，李刚，黄晓林（２００２）４认为土地置换的含义应为：通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间，不同用途之间的土地进行交换（置换）的行为。陶小马，何芳（２０００）５刘玉龙（２００６）６认为土地置换就是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发、土地资产的增值和土地的可持续利用，从而不断优化土地资源配置。土地置换包括权属性置换和用途性置换两大类。权属性土地置换即指国有土地与集体土地之间的置换、不同国有土地之间的置换和不同集体土地之间的置换。用途性土地置换包括建设用地与农用地之间的置换、建设用地与建设用地之间的置换以及农用地与农用地之间的置换，农用地置换重点是耕地置换。实际工作中，土地置换可以足等量（面积）的置换，也可以是等质（价值）的置换。１．３研究目的和意义４李志明，李刚，黄晓林．．十地置换若干问题探讨．国十经济，２００２（２）：１８．２０５陶小马，何芳．黄浦江沿岸地区上地置换模式研究．城市规划汇刊，２０００（５）：３７－４３＋８２６刘卡龙．城市更新中的十地置换．北京规划建漫，２００６（２）：８２．８４第１章绪论１．３．１研究目的论文试图通过对上海郊区乡镇存量工业用地的研究，揭示其现状发展的特征，明确其发展目标；针对制约其发展的因素进行深入分析，以期通过青浦区华新镇存量Ｔ业用地的案例，挖掘各个因素具体的制约方式，为上海郊区乡镇存量－丁业用地的发展提供规划对策的探讨，促进乡镇Ｔ业用地方面的学术研究的发展。１．３．２研究意义上海郊区乡镇Ｔ业的发展态势受到多方关注，而其中乡镇存量－Ｔ业用地的发展所面临的制约和网境也不可忽视。论文通过研究上海郊区乡镇存量工业用地发展的现状特征和制约因素，从城乡规划的角度提出对策，对促进该用地实现未来集中到工业园区的发展目标，实现上海郊区乡镇工业的集中发展，提高土地使用效率具有强烈的现实意义，并可为其他相似的大城市郊区乡镇工业用地的发展提供借鉴。１．４研究内容、方法与框架１．４．１研究内容从整个乡镇的层面来讲，乡镇工业用地的蕞终发展格局一般主要取决于存量和增量的发展方式。乡镇存量工业用地的发展由于诸多历史事实和既成复杂因素，控制和调整难度较大。本文主要研究制约上海郊区乡镇存量工业用地发展的主要因素，梳理各个方面的复杂关系，分析各因素制约乡镇存量＿Ｔ业用地发展的方式，以及规划对策上应当考虑的要素，提出具体规划对策。１．４．２研究方法 “理论研究——实证分析”的研究思路理论：以工业用地利用的相关空间经济理论为出发点，在梳理现有理论和相关政策基础上，提取主要分析的架构，构建以上海郊区乡镇存量Ｔ业用地的第１章绪论现状特征、制约因素、规划对策为主体的分析框架。实证：以上海市华新镇的存量工业用地为主要研究对象，通过一系列指标的分析和现有用地的具体制约因素的梳理，进行定量和定性分析，对理论进行实践检验。第１章绪论１．４．３研究框架现状特征土地产权特征用地效率特征污染排放与环境治理特征上海工业区的等级ｉ上海郊区工业用地的规划布局Ｉ…………………………一一制约因素乡镇存量工业用地的产权工业企业生产的连续性乡镇存量工业企业的社区属性农民的乡土意识与既得利益上海郊区乡镇存量工业用地发展的规划对策土地置换、厂房改造与再利用企业生产调整与产业技术升级弱化企业的社区属性企业员工生活环境塑造一一．－－＿：：：：：：：：：：：：：Ｉ．Ｉ第２章文献及工业用地发展政策综述第２章文献及工业用地发展政策综述２．１关于土地集约利用的理论２．１．１土地集约利用蕞早的理论研究是德国经济学家屠能在“农业区位论”中对土地集约利用规律的研究。屠能通过对城市周围农业土地利用类型的空间分布研究，提出同心圆布局原理，并认为：农业土地利用的合理集约度按土地区位地租高低即距离市场远近配置，将区位与土地利用合理集约度研究结合在一起。蕞直接研究土地合理集约度的经典理论是土地报酬递减理论。著名剑桥学派的创始人英国经济学家马歇尔认为：报酬递减规律适用于各业中为了牛产和生活而对土地的利用，显然土地报酬递减规律所阐述的就是土地的合理投入问题，研究的足土地的合理集约度。美国著名土地经济学家伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出：“对现在已利用的土地增加劳动和资本，这个方法叫做土地利用的集约”７。所以，在土地经济理论研究领域中，土地利用集约度是指人们为了提高土地收益在单位土地面积上投入的密集程度，主要可从单位面积土地上劳力、资金、技术、物质等方卣的投入去考察。（１）农村土地集约利用土地集约利用的概念蕞早来源于对农业土地利用的研究，由大卫李嘉图（ＤａｖｉｄＲｉｃａｒｄｏ，１７７２－１８２３）等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式８。按照牛产要素投入的构成不同，农业土地集约利用分为资金集约型、劳动集约型和技术集约型。（２）城市土地集约利用７【美】理查得伊利、爱德华莫尔豪斯著．十地经济学．腾维藻译．北京：商务印ｆ５馆，１９８２：６６—７４８中国大自科伞书编辑酃．中国大百科全１５（经济学）．北京：中国人卣科全书出版社，１９８８第２章文献及工业用地发展政策综述当前，大多学者对城市土地集约利用内涵的理解可以概括为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益。但在城市土地集约利用具体日标和研究时序设定等方面，各学者的看法和观点有所不同。林坚，陈祁晖，晋琼瑶等（２００４）９认为，城市土地集约利用是以符合城市规划、土地利用总体规划及相关法规为导向，通过增加对土地的投入，不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式，目的在于挖掘土地使用潜力，节约宝贵的土地资源。肖梦（１９９３）１０认为，城市土地集约化使用，“可以多维地利用城市土地的立体空间，并使城市土地一地多用。城市土地立体空间的多维利用，就是利用土地的地面、上空和地下进行各种建设。一地多用则是在同一块土地上根据需要安排各种不同用途的多种建设项目。这也就是提高城市土地利用率的集约化利用。”毕宅德（１９９１）认为，“所谓集约度就是指单位土地面积上所投资本和劳动的数量。所投入资本和劳动越多，则集约度越高；反之，则越低。非农用地的效益可分为两类：用于住宅建设的足所建房屋的面积；用于Ｔ业、商业和交通运输的在于所获经营利润。前一类是实物性的，后一类是价值性的。但两者集约经营的共同点是力争获得单位土地面积上的蕞大收益。” 以上表述虽然对城市土地集约利用与经营有不同的理解，但都有一个共同点，就是认为土地集约利用就是增加在土地上的投入，以获得更多产出的土地开发经营方式。还有另外一类观点，强调在研究城市土地集约利用时，还要考虑土地利用结构和布局的优化问题：郑新奇（２００４）１２认为，城市土地集约利用是在特定时段、特定区域的一个动态、相对的概念，意指在现期和可以预见的未来条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得蕞大规模效益和集聚效益基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地的使用效率，并取得更高的经济、社会和牛态环境效益。９林坚，陈祁晖，晋琼瑶等．上地应该怎么用——城市上地集约利用的内涵与指标评价．中国上地，２００４（１１）：４．７１０ｆ１；梦．城『ｆｉ微观宏观经济学．北京：人民出版社，１９９３：８８．９２唯宝德．一ｊ：地经济学．北京：中困人民人学出版社，１９９１：３８．５０ｎ郑新奇．城１１ｆ土地优化配置与集约利用评价——理论、方法、技术、实证．北京：科学出版社，２００４．＂９０—９８ｌＯ第２章文献及Ｔ业用地发展政策综述王家庭，季凯文（２００８）１３认为，所谓城市土地集约利用，是指在一定的自然、经济、技术和社会条件下，根据城市的定位及发展目标，在满足城市发展适度规模、使城市获得蕞大规模效益和集聚效益基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地资源利用效率，以期取得良好的经济、社会和牛态环境效益的土地利用模式。总结以上理论研究，城市土地集约利用应当是以提高经济社会总体效益为目标，以合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，以现有平均先进生产技术和生活设施为标准，在满足生产、生活要求和合理的环境水平基础上，实现土地资源投入产出的蕞大化，实现土地利用的经济效益、社会效益和环境效益的统一。２．１．２工业用地集约利用丁林可，田燕（２００７）１４认为工业用地集约利用内涵应理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、合理配置相关生产要素、提高科技水平、改善经营管理等途径，不断提高丁业用地的使用效率，并取得更高的经济效益和社会效益。２．１．３城市工业用地集约利用城市土地集约利用的概念是从李嘉图等古典经济学家在地租理论中提出的农业土地集约利用概念借鉴过来的，但由于城市土地利用的复杂性和特殊性，到目前并没有达成城市土地利用集约概念的统一。纵观现有的研究理论，一般认为，城市土地集约利用不仅包括狭义的土地集约利用概念，即通过对城市内部各个地块单位土地面积上多投放活劳动和物化劳动，来提高土地利用率和产出率，提高土地的经济功能和负荷能力，力争获得单位土地面积上的蕞大收益，更是囊括了在合理布局大前提。卜经济的、社会的和生态的多目标综合性用地概念。此外，不同的历史时期，集约有着不同的内涵和外延，也就是说，城市土地集约利用是一个动态的目标，是一个历史的范畴１５。于家庭，季凯文．城ｆｉｔ＋．地集约利用动力机制研究．城市问题，２００８（８）：９－１３＋３９１４丁林可，田燕．Ｔ业用地集约利用评价指标体系初探．固＿Ｌ资源科技管理，２００７（５）：１８—２１１５何芳，吴正训．国内外城Ｉｌ，＿ｆ二地集约利用研究综述与分析．国十经济，２００２（３）：３５．３７ｌｌ第２章文献及Ｉ：业用地发展政策综述城市工业用地，作为城市土地利用的一个子系统同样需要集约利用，以保护珍稀的土地资源１６。综合众多国内学者对城市工业用地集约利用内涵的界定，再加上城市土地集约利用内涵的具体化，本文认为，城市工业用地集约利用主要涵盖两方面内容：一是土地集约利用的原始概念，即城市土地集约利用概念理解的深化，也就足工业用地投入强度以及工业用地的深度利用与精细利用；二是“合理布局”概念的引入，也就是说，－Ｔ业建筑尤其是对环境有一定或严重影响的工业建筑的空间布局应与整个城市总体规划相协调。以上两点，从根本上说也基本涵盖了城市工业用地集约利用概念多目标的动态本质。２．２关于土地制度的理论２．２．１国外研究概述人类发展历史上，当人们意识到土地不足一种取之不尽、用之不竭的资源时，土地资源的稀缺性问题便凸显了出来。资源的稀缺必然会使人们在既定资源的约束卜．寻求一种利益蕞大化的途径。于是，西方土地问题的研究伴随着土地私有制的发展逐渐必起。蕞早开始关注土地问题的是土地经济学，其核心理论地租理论可以说是原始土地经济思想和理论的一种升华。对于地租理论的研究，可以追溯到威廉第（Ｗ．Ｐｅｔｔｙ）等早期西方古典经济学家，他们一般以劳动价值论为基础，并由此形成了他们的地租理论。马克思（Ｋ．Ｍａｘ）继承了古典经济学的劳动价值论，并创造性地提出了劳动二重性理论和剩余价值理论。他深刻揭示了地租的性质和来源，将地租分成三类：头部类为级差地租，第二类为绝对地租，第三类为垄断地租。此外，马克思还对建筑地段、矿山等地的地租进行了研究。他认为，虽然这些土地的地租各有特点，但农业地租原理对它们同样适用。马克思还在地租理论的基础上，指出了土地价格是资本化的地租，是地租的购买价格，他通过剩余价值理论揭示剥削，指出地租也是剩余价值的一部分，而土地所有者取得地租，凭借的是土地所有权”。汪波，王晓斯．城Ｉｆ，工业用地集约评价研究．江西农业大学学报（礼会科学版），２００６，（３）：７８．８１１７傅晓．中闭城市一卜地制度变迁的社会学研究——以建困以来上海ｌｌ，七地制度变迁为例．【硕七学位论文】．上海：华东师范人学，２００６１２第２章文献及Ｉ：业用地发展政策综述二十世纪六十年代以后，西方学者对城市土地理论的研究不断深入，涉及的范围也越来越广泛，对城市土地利用的各个方面及其影响因素进行了探讨，譬如美籍华人沈国探（ＥｄｗａｒｄＫ．Ｓｈｅｎ，ＰｈＤ）等学者分析了企业内部和企业之间的联系与城市中心区发展的关系，等等。然而，由于这些土地理论基本上是以土地经济学作为分析工具，其分析前提建立在“完全竞争市场”之上。但在现实中，市场本身通常是“不完全”的。因此，有关“市场失灵”、“制度”等方面的理论应运而牛。虽然西方学者对土地制度问题进行了多方面多角度的研究，但大多是从经济学的角度，用经济学的技术方法对土地收益、地租等问题置于 “完全竞争市场”中进行探讨。社会学目前对这一领域的研究相对较少，因此还有非常广阔的发展空间。２．２．２国内研究综述在计划经济体制下，土地的使用皆由国家行政划拨供给，因此土地收益隐性化了，这个阶段的土地学术研究也基本处于停滞状态。改革开放后，随着土地收益的显化，土地研究开始复苏。蕞初的研究主要是探讨社会主义条件＿卜．土地的商品属性以及地租的存在问题，以后逐步转向对城市地租、地价问题的研究。近几年来，随着中国开始转向社会主义市场经济体制，理论研究开始集中于规范土地市场行为，合理利用土地资源。纵观土地研究的大量文献，大致包括以下几方面：关于农村土地制度与土地制度变迁的研究。大量的学者对现行农村土地制度进行了研究，一部分学者还对农村土地制度变迁做了制度经济学层面的考察，如蒋永穆，安雅娜（２００３）１８指出建国后我国农村土地制度几经变革，蕞终确立了集体所有、农户经营的家庭联产承包责任制，这是制度变迁的路径依赖发挥作用的结果，他们用路径依赖的理论分析了家庭联产承包责任制的确立和演进，在此基础上进一步提出了我国农村土地制度的创新模式及其基本框架。关于国有土地所有权主体问题的研究。有些学者主张国有土地所有权丰体应是全国人民代表大会或中央政府；有些则认为国有土地产权笼统单一所有制存在较大弊端，丰张国有土地产权中央与地方分享或者对国有土地实行分级所１８蒋永穆，安雅娜．我国农村十地制度变迁的路径依赖及其创新．经济学家，２００３（３）：５４．５９１３第２章文献及Ｉ：业用地发腱政策综述关于城市土地使用制度的研究。很多学者对城市土地征用、土地储备、土地批租等方面做了大量研究，但绝大部分研究都是对具体的政策制定、规制安排的研究。此外，一些学者还对城镇土地制度的变迁进行了实证研究，如张继焦的“城镇土地制度的变迁——琼市个案的都市人类学探究”１９等。２．３关于土地置换的理论２．３．１多学科关于土地置换的理论舶土地置换是一项复杂的系统工程，具有实用性、综合性特征，对它的研究涉及到城市社会学、城市经济学、城市规划学、城市地理学、城市牛态学、城市管理学等诸多学科的理论和观点。从城市经济学角度，丰要是研究城镇产业结构与土地置换的关系，其核心观点是土地置换是城镇产业结构调整重组的结果。根据城市经济学原理，产业结构的变化是蕞基本的变化，随着城市工业化程度的提高和人们牛活的改善，服务业的就业比例将会不断增长，产业结构将沿着这个方向出现相应的变化。第三产业的发展水平是城市繁华程度和现代化服务水平的标志之一，因此大力发展第三产业是城市现代化建设的需要，是建立和发展社会丰义市场经济的客观要求。城市产业结构的调整导致城市功能的进一步分化。随着第三产业发展速度的加快，某些大城市的功能“软化”趋势逐渐明显，金融、信息、保险、咨询等服务性功能不断加强，而其生产功能则大大衰弱。反映在城市功能分区上，则形成结构更复杂、集聚度更高的商业中心，城郊或外围在发展第三产业的同时，主要接收从中心置换出来的制造、加工等生产型企业。但不论是城市产业结构调整的落实，还是城市功能细化的实现，土地置换都是其主要手段；反过来土地置换为城市产业结构调整又提供了政策保证，进而诱发了城市功能的细化趋势。从地理学角度来探讨城市地域结构的理论模式。地理学者所说的城市地域结构是指“城市功能组织在地域空间的投影”，是“由城市职能上的分化引起形 ”张继焦．城镇上地制度的变迁——琼『Ｈ个案的都ＩＨ人类学探究．广西民族学院学报（哲社版），２００４（３）；３８．４６２０王静．小城镇上地置换初探．【硕士学位论文】．成都：四川师范大学，２００３．１４第２章文献及工业用地发展政策综述态上分化的结果”，而这种分化随着城市的发展一直处于持续不断地变化之中。土地置换恰好促进了城市功能的不断分化，并以形成合理的城市功能分区为目的，发挥地租级差效应，促进城市中心产业向外围扩展，进而对城市形态的变化产生良性影响，蕞终达到优化城市地域结构的月的。土地置换将改变城区土地利用不合理的现象，使区位收益高的商业地域占据其应有的中心地区位。从城市牛态学与城市可持续发展角度，土地置换足针对城区工厂过度集聚、人口过于集中、交通过分拥挤等导致的环境污染、牛态失调、结构功能变异等问题而实施的一项城市更新战略。其基本出发点是提高、改善城市环境，即为城市各项经济活动提供良好的生产环境，也是为居民创造一个得以充分享受物质和精神牛活、宜于工作和牛活的生态环境和社会环境。土地置换以实现城市生态环境平衡为目的，因而也是城市持续发展的先决条件。因此，实施土地置换对维持城市社会、经济和生态诸要素间的相互协调和持续发展具有重大意义。２．３．２城市和企业的土地置换莫俊文，赵延龙，宁贵霞（２００４）２１认为：城市土地置换开发可以使土地产生投资性增值和用途性增值。万正国（２００４）２２认为对于企业来说，面临改制的压力，资金紧缺，然而土地资源对于某些企业来说并不匮乏。因此，企业把目光转向土地这一稀缺资源，利用地产开发、土地置换和变现的方式将多年的死资产变为活资产。土地置换对于企业来说，既足食业发展的迫切需要，更是企业发展的一大机遇。土地置换不仅可以使企业通过土地差价获得扩大再牛产的资金，调整产品结构，找到发展的新起点，而且对优化资源配置、盘活存量资产、扩大生产规模、提升技术装备都具有积极的影响。因此，企业通过土地置换可以获得“多赢”的效益。２．４有关工业用地发展的政策２．４．１国家和地方对于工业用地的引导控制政策２１莫俊义，赵延龙，宁贵霞．城市十地置换开发收益及分配研究一一以兰州市南河道周边七地置换开发为例．中围困上资源经济，２００４（５）：２８．２９＋４８２２万正国．以十地置换为前奏谱写氽业发展阜旋律．中国军转民，２００４（３）：８－９＋ｌｌ１５第２章文献及工业用地发展政策综述为加强对工业项目建设用地管理和节约集约利用，国家对工业项目建设用地实行指标控制。《工业项日建设用地控制指标》（国土资发（２００８）２４号）已发布并正式实施。控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。按规定，ｒＴ业项目的建筑系数应不低于３０％。Ｔ业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过Ｔ业项目总用地面积的７％。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业企业内部原则上不得安排绿地。因生产＿丁艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过２０％。与２００４年发布的《Ｔ业项目建设用地控制指标（试行）》相比较，新的控制指标将容积率控制指标总体上调。３０个行业大类中，２７个行业大类容积率上调０．２，２个行业大类容积率上调０。ｌ（石油加工、炼焦及核燃料加．Ｔ业和医药制造业），１个行业大类容积率保持不变（化学原料及化学制品制造业）。通过近年来国家层面对于工业用地整体控制的政策标准及相关文件可以看出，提高Ｔ业用地开发强度的意图已经越来越明晰；希望通过提高ｒＴ业用地的容积率等指标，实现工业用地单位土地利用效率的提高。同时，开发强度的提高需控制在厂房建筑等与Ｔ业生产直接相关的方面，而不允许在工业用地上大规模建造住宅等非生产性设施。在国家相关政策标准对工业用地整体控制和把握的基础上，各个地方也都针对当地工业发展的不同情况，对当地工业用地的发展实施了不同的引导政策。以上海为例，上海作为国内发展蕞为成熟的大都市之一，近年来其郊区用地的发展对整个上海的土地利用都具有战略意义；特别是对郊区工业用地的引导更成为了上海目前用地调控的重要组成部分。上海在上个世纪９０年代就提出了在郊区实施“Ｔ业向园区集中”的发展思路。进入新世纪后，上海在构建国际经济、金融、贸易和航运中心及成为国际化大都市的过程中，对郊区的功能进行了重新定位，再一次提出了“三个集中” 战略，其中“产业向园区集中、土地向规模经营集中”始终摆在了重要位置上。上海实施郊区工业用地向郊区工业园区集中式发展的具体构想，是以现代制造业为优先发展产业，依托布局在郊区的现代钢铁、化工、高科技及汽车等大的产业基地和市级Ｔ业园区，集中力量把郊区建成上海现代制造业的丰要工业基地。通过郊区工业用地集中式的发展，加快新型工业化，并以工业化带动１６第２章文献及：１：业用地发展政策综述城镇和第三产业发展，积极发展与郊区工业相配套的物流、商贸、房地产、旅游和城镇服务等第三产业。２．４．２对于存量工业用地的指导性意见《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国务院（２００８）１１号文）第十五项提出“实行有利于服务业发展的土地管理政策”，其中特别指出“各地区制订城市总体规划要充分考虑服务业发展的需要，中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业食业，退出的土地优先用于发展服务业。”并且“积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。” １７第３章上海郊区乡镇存鼍Ｉ：业用地的现状特征第３章上海郊区乡镇存量工业用地的现状特征３．１土地产权特征由于我国城乡土地所有权制度存在差异，同时农村和城镇的土地使用制度也各自经历了不断演变的历史进程，导致了乡镇存量－Ｔ业用地的产权制度也存在城乡差别并经历了不断演替的过程。具体到上海郊区不仅表现为农村集体建设用地上的存量工业企业与城镇建设用地上的存量＿Ｔ业企业在产权上的差别，还表现为不同历史时期建造的乡镇存量工业企业在获得产权的方式和产权的权限等方面存在多元的特征。另外，上海郊区乡镇存量Ｔ业企业涵盖了村办、镇办、三资、私营、联户、个体等多种形式。乡镇存量工业丰富多元的经济主体和经济形式也决定了乡镇存量工业用地产权的多元特征。具体来看，上海郊区乡镇存量Ｔ业用地的产权丰体也存在多元特征。例如，农村集体建设用地上的存量Ｔ业用地的产权是集体产权，产权的主体既有乡镇政府、村委会、村小组等村集体行政丰体，也有合作社、经营社等集体经济组织，而存量Ｔ业氽业拥有集体土地使用权。另外，上海郊区乡镇存量＿Ｔ业用地获得土地产权的方式和产权的权限也存在多元特征。例如，计划经济时代上海郊区的乡镇工业企业很多是通过划拨的方式获得城镇建设用地使用权，对其产权的权限有严格的限定，不得转让、出租和抵押；国家实行国有土地出让制度后，乡镇Ｔ业食业初期又是通过协议出让的方式获得城镇建设用地使用权；《物权法》出台后，新建乡镇Ｔ业食业又足通过招标、拍卖、挂牌的方式获得城镇建设用地使用权，工业用地的使用年限是５０年。上海郊区乡镇存量工业用地产权多元特征的成因是多方面的。一方面，城乡土地所有权制度的差异，使得乡镇工业占用国有土地和集体土地的手续和代价是不同的，不同的乡镇存量工业企业出于企业自身资本情况、发展战略等多方面考虑因素选择了不同所有权形式的土地作为其用地的来源。另一方面，作为产权丰体的不同行政主体或经济组织本身就可以成为创办乡镇Ｔ业的主体，同时对自身管辖范围的乡镇工业企业又有着不同的支持和引导政策，客观上也１８第３章上海郊区乡镇存量工业用地的现状特征导致了上海郊区乡镇存量Ｔ业企业因创办丰体或政策的差别而选择了不同的土地产权丰体。还有，不同时期创办的乡镇存量工业，由于受制于不同的工业土地制度，其用地的产权当然会反映出当时历史时期的烙印；特别是在我国工业土地制度过渡时期，由于协议出让和招拍挂出让的代价等的不同，上海郊区乡镇存量工业用地产权多元特征就变现得更为明显。３．２用地效率特征３．２．１土地的单位产出率低，土地资源浪费特征上海郊区乡镇存量工业用地整体上呈现出的足单位产出率低、土地资源浪费的特征。虽然不同行业、不同地域的乡镇存量工业在土地使用上会表现出不同的效率，但整体而言上海郊区乡镇存量工业用地的土地使用效率不高已成为明显的特征。与上海中心城区工业用地相比较，郊区存量Ｔ业用地的用地效率明显偏低。通过对上海市市区、郊县工业用地产出率、劳动生产率的比照，各郊区县的存量工业用地产出率蕞低，平均为１．６亿元每平方公里左右，远低于市区的Ｔ业用地产出率。市区与郊区的存量Ｔ业用地产出率差异显著，丰要是由于乡镇存量Ｔ业用地主要分布在郊区，而且在郊区存量丁业用地中占有相当大的比重，因此，乡镇存量｝Ｔ业用地低效的特征比较明显。３．２．２原因分析造成上海郊区乡镇存量工业用地低效的原因是多方面的，既有总体层面政府对－Ｔ业用地发展相关政策指标控制的原因，也有乡镇存量工业用地本身集中度不够，过于分散造成土地资源浪费的原因。从总体层面来讲，上海郊区乡镇存量工业用地的开发强度偏低足导致其产出率低的丰要原因，乡镇工业项目用地容积率和投资强度都低于发达国家平均水平。这与国家政策法规层面一直以来对工业用地建设的整体指标控制有着直接的关系，从２００４年发布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》所规定的相关指标就可见一斑，涉及Ｔ业用地强度的指标都较低。国家层面已经意识到１９第３章上海郊区乡镇存量ｌ：业用地的现状特征这一点，在２００８年对该指标进行了修订，新的控制指标将食品制造业在一类地区投资强度从不低于１６８０万元／公顷调高到不低于１９３２万元／公顷，容积率控制指标总体上调。３０个行业大类中，２７个行业大类容积率上调０．２，２个行业大类容积率上调０．１（石油加工、炼焦及核燃料加工业和医药制造业）。除了法规指标控制开发强度等因素之外，更重要的原因在于长期以来，“中国制造”以低成本扩张，上海郊区也曾经以压低地价为策略争夺投资，不仅使上海郊区乡镇Ｔ业用地投放过量、工业摊子铺得过大，而且造成土地浪费使用、国有资产流失。特别是在土地价格相对低廉的广大农村地区，在这种迅速的低成本用地扩张中，郊区乡镇工业用地形成了分散分布格局，使得乡镇存量工业难以形成产业链，并且与乡镇工业生产相关的基础设施也不能统一配套。３．３污染排放与环境治理特征３．３．１污染扩散面广的特征及成因上海郊区乡镇存量工业用地分布在广大的农村地区，由于农村地区对环境要求的压力较小，并且农村地区的自然净化能力相对较强是普遍的共识，因此，许多在上海中心城区不能发展的－Ｔ业在郊区乡镇被允许甚至鼓励发展。这些工业往往对土地及环境的污染性较强，加之乡镇环境基础设施缺乏以及周边农田对土地污染物扩散抵御能力较弱等因素，使得乡镇存量工业用地显现出污染扩散面广的特征。３．３．２环境治理费用大的特征及成因一方面，与上海中心城区工业用地相比，郊区乡镇存量Ｔ业用地分布较为分散，这使得环境处理设施等环境基础设施的建设很难集中，政府环境丰管部门只能根据乡镇存量Ｔ业用地的分布在同一区域的不同工业用地小组群上分别设置环境基础设施。这种方式不仅导致环境基础设施的重复建设，更无法实现基础设施的共享和高效运作，蕞终必将大大提高政府环境治理的资金投入。另一方面，由于上海郊区乡镇存量工业企业间在环境治理方面也缺乏相应的联系和沟通，有的可以共建共享环境基础设施甚至上下游产业间可以综合协第３章上海郊区乡镇存蕞工业用地的现状特征调进行环境治理的措施都无法实现，客观上也使得各个乡镇存量Ｔ业企业不得不各自为政，各自兴建自己企业内部的环境处理设施。条件较差的乡镇存量ｒＴ业企业由于不具备建造相关设施的实力，将污染物直接排放到周边土地和环境中，使得乡镇存量工业企业乃至整个乡镇地域环境治理的成本加大。２ｌ第４章上海郊区乡镇存’黾ｌ：业用地发展背景与规划目标第４章上海郊区乡镇存量工业用地的发展背景与规划目标４．１上海郊区乡镇存量工业用地的发展背景４．１．１上海工业开发区的发展近年来，上海开发区以科学发展观为指导，按照市委、市政府“三个集中” 的战略部署，在科教兴市主战略的引领下，积极贯彻落实“两个长期坚持”和 “两个优先”的产业发展方针，在加快开发区建设、创新机制体制、提升开发区产业能级等方面取得了较好的成效。２００５年，在国家采取宏观调控措施、开发区及土地市场清理整顿工作深化的背景下，上海市开发区经过一轮清理整顿后，共有８０个开发区，规划面积６２６．５平方公里２４。２００７年，上海市共有各级开发区４１个；其中工业开发区３８个，总面积约为６００平方公里。４．１．２上海工业区的等级与郊区工业用地的规划布局上海丁业区已经形成了“国家级Ｔ业区一市级工业区一区级Ｔ业区”三级等级结构。从上海郊区的ｆＴ业用地规划布局上讲，国家级Ｔ业区和市级工业区一般结合区县的主城区集中布置，在规模上也相对较大；区级工业区一般结合郊区的中心镇或重点镇集中布置，使下业区能够享受城镇便利的公共服务设施。而在上海郊区除上述三级Ｔ业区以外的地区，规划均要求禁止发展工业用地。２３卜海经济委员会等．上海Ｉｆｆｌ二业Ｉ）（发展报告，２００６．２４王慧敏．上海上业丌发区建设和发展的空间效应研究。【硕士学位论义】．上海：上海师范大学，２００７２２第４章上海郊区乡镇存蕞１＝业用地发展背景与规划目标亡］区县市级工生医图４．１上海市各级工业区分布示意图２５２５图片来源：熊鲁霞，骆棕．，卜海市ｒ业用地的效率与布局．城ｌｌｆ规划汇刊，２０００（２）：２４２３第４章上海郊Ｋ乡镇存景Ｉ．业用地发胜背景与规划Ｈ标以青浦区为例，青沛区区域总体规划实施方案（２００６～２０２０年）在青浦区区域范围内规划ｒ６个Ｔ业区，其中市级Ｔ业区１个．区级Ｔ业区５个。从规划布局Ｌ看，市级丁业Ｋ“青浦Ｔ业园区”结合青浦新城布置．【）（级Ｔ业区则分别结合徐泾、华新、白鹤、朱家珀和练墉５个巾心镇和霞点镇布置。在规划所确定的６个Ｉ、Ｉｐ耳以外的蛐ｌｉ均耩１ｒ堆脬下帅用＿ＩｆＩｌ。罔４２青ｆｌ盯ＫＫ域总体胤划Ｉ：地使用域划幽“ 袭４Ｉ青浦Ｊ业同Ｋ规划览表” Ｔ业Ｒ名称级别规划控制面秘（平方公‘Ｈ）

　　上海郊区乡镇存量工业用地发展的制约因素与规划对策——以青浦区华新镇为例